zondag 6 maart 2016

Gebiedsontwikkeling: veranderende perspectieven

Wie gaat de stad vormgeven? Een interessante vraag die in de loop der tijd verschillend wordt beantwoord. Die verschuivende rollen en taken tussen partijen zijn onder andere het gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen en schommelingen in (politieke) ideaalbeelden. Vaak gaat het dan over de veranderende verhoudingen tussen overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers. Binnen de overheid werd er bijvoorbeeld eerst veel van de markt verwacht (privatisering, marktwerking, professionalisering), terwijl er nu steeds meer wordt gekeken naar de zelfredzaamheid, verantwoordelijkheden en vaardigheden van burgers. Deze verschuivingen in rollen en taken zie je ook bij de ontwikkeling van bestaande of nieuwe gebieden. De integrale, grootschalige, projectmatige werkwijze binnen de klassieke gebiedsontwikkeling past volgens velen niet meer bij de huidige tijd. Het zou juist moeten gaan om een meer organische aanpak van onderop waarbij de (potentiële) kwaliteiten van een gebied worden benut door slimme verbindingen te leggen met de huidige gebruikers. Om deze omslag in denken te kunnen begrijpen, is het van belang om een klein stukje terug in de tijd te gaan. 

Economische voorspoed
In de jaren negentig van de vorige eeuw hadden veel steden ambitieuze nieuwbouwplannen dankzij de economische voorspoed en het neoliberale denken. Steden waren bang om zowel nationaal als internationaal de slag te verliezen en wilden daardoor actief en risicodragend investeren in woningbouw, detailhandel en kantoren. Overheden, corporaties en marktpartijen investeerden er flink op los, maar ook zorg- en onderwijsinstellingen waren flink aan het bouwen, terwijl ze tegelijkertijd druk in de weer waren met fusies ten behoeve van schaalvoordelen en kostenreductie. Projectontwikkelaars op hun beurt waren naarstig op zoek naar locaties om geld te verdienen. Een flink aantal grootschalige, ingrijpende stedelijke ontwikkelingsopgaven waren het gevolg van dit 'groeidenken'. Met daarbij vooral aandacht voor functieverandering (met name in havengebieden), verdichting (rondom stations), herstructurering van woonwijken (uit voornamelijk de jaren zestig en zeventig) en het 'bouwen-in-de-wei' (met name woningbouw en kantoorlocaties op o.a. de vinex-locaties).  

Economische crisis
De nieuwbouw heeft veel kwalitatief waardige gebouwen opgeleverd. Het grootheidsdenken en de ‘top down’-achtige werkwijze zorgden er echter ook voor dat vraag en aanbod niet altijd op elkaar aansloten. De stedelijke doelstellingen van enkele grote partijen prevaleerden vaak boven die van de lokale opgaven in wijken en buurten. Voormalig directeur van ontwikkelaar TCN Rudy Stroink spreekt over een phantoomgedachte (Groenenboom, 2011): "Heel lang kon je bouwen wat je wilde, in de gedachte dat de gebruiker vanzelf wel kwam. Er is te weinig gekeken naar hoe groot de doelgroep en hun behoefte nu echt is [...] Vastgoed en projectontwikkeling is een vak geweest voor luie mensen. Het was te makkelijk geld verdienen. [...] Architecten van nu zitten in een shock. Want het maakbaarheidsgeloof is failliet. Een [architect of stedenbouwer] kijkt naar de wereld met de bedoeling deze te veranderen. Terwijl je de wereld eerst moet begrijpen. Een wereld die ophoudt met groeien, moet je veel meer kennen."

Probleem was ook dat de ambities waren geënt op zeer positieve economische prognoses (en de hoop op hoge grondopbrengsten). Sinds de economische crisis aan het begin van de 21ste eeuw is dan ook een groot deel van deze plannen stil komen te liggen. En is er een overaanbod van vooral winkel- en kantoorpanden. Zo kent Nederland Europees gezien het hoogste winkeloppervlak per inwoner. Een lastige toppositie in een periode waarin de consument minder heeft te besteden en het online shoppen aan terrein wint. Ook wat betreft de leegstand op de kantorenmarkt voert Nederland de Europese lijstjes aan. Schattingen lopen uiteen en verschillen per stad, maar men denkt dat in Nederland circa 17% van de kantoren en 9% van de winkels (structureel) leeg staat. Dit overschot is voor een groot deel het gevolg van de nieuwbouwpiek van rond de eeuwwisseling, waarbij het winkel- en kantorenprogramma soms meer was gebaseerd op de inkomsten uit de grondexploitatie dan op marktonderzoek (Van der Heijde, 2015). Daarnaast komt de leegstand ook door de opkomst van het moderne werken en thuiswerken, waardoor minder ruimte nodig is. Die leegstand is er overigens niet alleen op de wat meer afgelegen bedrijventerreinen (zoals Plaspoelpolder in Rijswijk), maar ook op A-locaties zoals bij Den Haag HS. In de grote steden is sowieso meer leegstand. Doordat hier flink is bijgebouwd, maar ook doordat hier meer beleggers actief zijn. Bij hen is vastgoed maar een klein deel van de portefeuille, waardoor zij deze kostenpost minder snel voelen en ook minder geneigd zijn om veel inzet te plegen om een leegstand gebouw weer aantrekkelijk te maken voor nieuwe huurders.



Toekomstperspectief
Door de economische crisis in de afgelopen jaren was er minder ruimte voor grootse, van bovenaf gestuurde nieuwbouwplannen. De vraag is echter of dit tijdelijk is of dat we naar een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling gaan. Deze zoektocht is op treffende wijze beschreven door Jeroen Niemans en Jurgen Hoogendoorn op het blog Ruimtevolk. Over het algemeen zie je twee meningen:

1) Volgens de een is dit van tijdelijke aard en kunnen we straks weer verder met de meer klassieke gebiedsontwikkeling. Er moet nu een pas op de plaats worden gemaakt door het gebrek aan geld, maar dat wordt gezien als tijdelijk oponthoud. Wanneer de economie weer volledig is hersteld, zullen ook de projectmatige plannen weer uit de kast tevoorschijn komen.

2) Volgens de ander moet er voorgoed afscheid worden genomen van de hiërarchisch georganiseerde en doorontwikkelde planningstraditie. Deze stroming ziet de crisis als een zegen voor de gebiedsontwikkeling en is van mening dat het roer definitief om moet. Strijdend voor een meer kleinschalige gebiedsontwikkeling die zich naast nieuwbouw ook (of vooral) richt op het beheer, onderhoud en het hergebruik van oude gebouwen. Die meer uitgaat van de kracht, identiteit en complexiteit van de wijk en haar bewoners. Die zich richt op een meer procesmatige aanpak met kleinschalige inspanningen en een open einde waarbinnen voortdurend, maar geleidelijk, aanpassingen plaatsvinden. En een aanpak waarbinnen plaats is voor nieuwe spelers. Deze stroming wordt ook wel samengevat met de woorden ‘natuurlijke wijkvernieuwing', 'slow urbanism' of 'organische gebiedsontwikkeling’.



Van
Naar
Vertrekpunt
Aanbod van woningen
Vraag naar woningen en woonomgeving
Invalshoek
Mengen van bevolking
Keuze bieden aan bewoners
Werkt toe naar
Stedelijk gemiddelde
Verschil en identiteit
Waardering  van de wijk
Naar rangorde van inkomen
Naar profiel en cohesie
Sturingsfilosofie
Top down
Bottom Up
Woningproductie
Vooral (middel-)dure woningen
Breed palet in voorraad en nieuwbouw
Horizon
Blauwdruk, wijk is ‘af’
Proces, voortgaande aanpassing
Perspectief
Spic en span
Ruimte voor marginaliteit
Bron: VROM-raad, 2002
 

In 2002 is deze overgang al door de VROM-raad verwoord in het advies ‘Haasten en onthaasten’ (zie tabel). Deels lijken dit open deuren, maar toch is er vanuit de planningscultuur en maakbaarheidgedachte van architecten, stedenbouwers, projectontwikkelaars, gemeenten en corporaties jarenlang gestuurd op aantallen, bouwsnelheid en gemiddelden. Meestal aangewakkerd door nationale streefcijfers en de eerder genoemde drang naar zo hoog mogelijke grondexploitaties. Hierdoor bleef er weinig ruimte over voor de complexiteit van het bestaande en voor spontane ontwikkelingen (Helleman, 2007). Ook binnen de stedelijke vernieuwing, een van de facetten van gebiedsontwikkeling, is er jarenlang een pleidooi gehouden voor een andere denk- en werkwijze (Agricola & Helleman, 2006). Wijzend op de noodzaak van meer precisie (KEI, 2006).

Jaren later is dit mooi verwoord in het essay ‘Stedelijke Vernieuwing op uitnodiging’. Hierin wordt door een groot aantal partijen een pleidooi gehouden voor een strategie waarin verschillende initiatiefnemers en belanghouders worden uitgenodigd en de ruimte krijgen om voorstellen te doen en te realiseren: “Je zou kunnen zeggen dat stedelijke vernieuwing, net als haar tweelingzus de Vinex de laatste golf is van de gedachte die in de 20ste eeuw overheerste, namelijk dat steden ‘gemaakt’ moesten worden. Een gedachte die werd gedreven door een combinatie van economische en demografische groei, en gevoed door de wens het goede wonen voor iedereen bereikbaar te maken” (KEI & NICIS, 2012). Ook hier wordt aangegeven dat bewoners en ondernemers meer betrokkenheid en zeggenschap over hun woon- en leefomgeving wensen en dat de mate waarin het wonen en de leefomgeving is geprofessionaliseerd, begint tegen te staan. Reden waarom er volgens de auteurs een gelijk speelveld moet worden gecreëerd waarin alle betrokken actoren, uit zowel de geplande als geleefde stad, een rol kunnen vervullen die bij hen en de nieuwe werkelijkheid past. In hun optiek moet het speelveld en de spelregels zo worden ingericht dat deze ook voldoende ruimte biedt voor nieuwe spelers en initiatieven: “Dat is nu nog niet het geval. De huidige praktijk en regelgeving zijn ingericht op grootschalige ontwikkelingen en bevoordelen daarmee de bestaande partijen en de grotere spelers. We zijn ingeregeld op het behalen van ‘schaalvoordelen’, meters maken, productieaantallen halen en succesformules herhalen, want dat is efficiënt en voorspelbaar. De voordelen van de kleine schaal (wendbaarheid, creativiteit, lage kosten, verbindende kracht) worden onvoldoende herkend.” Daarnaast worden voorstellen gedaan voor multidisciplinaire wijkanalyses op basis van cijfers én vooral verhalen.



De Binckhorst
 
Het binnenstedelijke bedrijventerrein De Binckhorst in Den Haag bestaat uit een bonte mix van autogarages, drukkerijen, kleine familiebedrijven, grote kantoorgebouwen en havens (Beer e.a., 2015). Dit bedrijventerrein staat symbool voor het vastlopen van de 'klassieke' gebiedsontwikkeling en is misschien wel een van de beste voorbeelden waarbij er een omslag heeft plaatsgevonden in denken en doen. Deze veranderingen zijn mooi omschreven door Louis Kanneworff (2011, 2014):
In 2005/2006 wordt het bedrijventerrein van 130 hectare na veel onderzoek en planvorming benoemd als de belangrijkste binnenstedelijke bouwlocatie van Den Haag. In een masterplan wordt van bovenaf bepaald dat het bedrijventerrein door middel van sloop en nieuwbouw moet worden omgetoverd tot een hoogstedelijke wijk met 7.000 nieuwe woningen, een nieuw NS-station, een park, 200.000 m2 kantoor- en 65.000 m2 bedrijfsruimten. De bestaande bedrijvigheid, voornamelijk in de autobranche, moet worden verplaatst. De nieuwbouw moet worden gerealiseerd in een Publiek-Privaat Partnerschap (PPS), waarbij de gemeente de grond in handen heeft, het Rijk subsidies geeft en de marktpartijen vooral (middel)dure woningen mogen bouwen.
Door onder andere de kredietcrisis moeten de ambities echter al snel worden bijgesteld. In 2009 komt er nog wel een nieuw plan waarbij er meer oog is voor verschillende tijdshorizonten (korte - lange termijn) en het hergebruik van de industriële panden. Maar in 2010 kan de gemeente geen prioriteit meer geven aan deze stedelijke ontwikkeling door de aanhoudende crisis. "Het masterplan [...] toont de zwakke kanten van een sterke top-down gerichte planning in een commerciële setting. Het rondrekenen van de exploitatie leidde tot 'wensdenken' [...] Onderzoek naar de werkelijke vraag van het programma en de kansen vanuit het gebied zelf komen onvoldoende aan de orde."

Het roer wordt uiteindelijk drastisch omgegooid. Er komt een strategie die veel meer uitgaat van de bestaande identiteit en kwaliteiten van het gebied. De bedrijven die moesten verhuizen, worden ineens partners in deze organische gebiedsaanpak van onderop. De gemeente is op het gebied van de infrastructuur nog sterk betrokken, maar op andere thema's verandert deze van 'leidend' in 'begeleidend' of zelfs 'afzijdig'. Het tempo van de nieuwbouw wordt nu bepaald door de vraag (kavel voor kavel). En er is een belangrijkere rol weggelegd voor de bestaande bedrijven in het gebied, voor particuliere initiatieven en nieuwe ondernemers. Met de bedrijfsverzamelgebouwen Caballero Fabriek en Bink36 als bekendste voorbeelden. Door de vele goedkope ruimten zijn veel creatieven het gebied ingetrokken. Sinds 2011 is Sabrina Lindemann van het mobiele projectbureau OpTrek als onafhankelijk zelfstandige in het gebied gevestigd (Beer e.a., 2015): "Ik wilde begrijpen hoe het gebied functioneert en weten wat er achter de gesloten deuren [...] gebeurt.  Langdurig aanwezig zijn in een gebied geeft mij inzicht en data over hoe het gebied wordt gebruikt, waar potenties [...] liggen, wat er ontbreekt, wie welke belangen heeft en wat de behoeften [...] in het gebied zijn." Haar doel als 'urban curator' is om nieuwe ontwikkelingen op gang te brengen door het leggen van slimme verbindingen tussen lokaal vakmanschap, (rest)materialen, kennis en expertise van buitenaf. Zonder een voorbedacht eindbeeld te hebben, focust ze op de bestaande gebiedspotenties, zoals die vaak niet worden gezien in de 'traditionele' manier van gebiedsontwikkeling: "Dit vereist een open blik. Dus niet kijken vanuit mijn eigen wensen wat het zou kunnen zijn, maar het gebied zelf aan het woord laten." Dat heeft onder andere geleid tot de Binckse Belofte (bier) en Restaurant Restwaarde (hergebruik van voedsel). Mede door haar inzet is de Binckhorst nu de 'rommelzolder van de stad' geworden. In de goede zin van het woord (zie ook I’m Binck en Binckhorst De Film)



De spontane stad
Een van de pleitbezorgers van een andere vorm van gebiedsontwikkeling is het stedenbouwkundige bureau Urhahn Urban Design. Zij houden in hun boek ‘De Spontane Stad’ (2010) en op hun website een pleidooi voor kleinschalige maakbaarheid. Door binnen steden voldoende ruimte te laten voor verandering, lokale vindingrijkheid en ondernemerschap. Dit concept gaat uit van de gedachte dat de stad gemaakt wordt met en door haar bewoners. Een stad moet daarbij ruimte bieden aan onverwachte (organische) ontwikkelingen, kansen die zich voordoen, gebruikers die zich aandienen (co-creatie), initiatieven die ontstaan. "Dit geldt zowel tijdens het planproces als wanneer een project gerealiseerd is. In onze plannen zoeken we altijd de balans tussen wat je moet vastleggen en waar je ruimte kunt laten voor gebruikers [...] De stedenbouwer in de spontane stad is veel meer dan ontwerper. Het formuleren van de opgave, het vormgeven aan processen, verleiden en enthousiasmeren zijn essentiële vaardigheden."



Samen met het Planbureau voor de Leefomgeving (2012) onderzochten zij verschillende initiatieven en gebieden waar deze omslag al (gedeeltelijk) heeft plaatsgevonden: "Integrale gebiedsontwikkeling wordt echter niet als passé beschouwd, noch organische gebiedsontwikkeling als panacee. Er blijven gebieden waar een integrale aanpak de voorkeur heeft. Bovendien zijn beide vormen ook te combineren." Hun belangrijkste aanbeveling is dat de meer traditionele instellingen het gedachtegoed van projectmatig werken meer moeten loslaten. Bij organische gebiedsontwikkeling is het namelijk op voorhand nog niet bekend of er initiatieven komen, van wie en hoe die eruit zullen zien. Dit betekent onder andere dat institutionele organisaties zich meer afhankelijk moeten opstellen van anderen (initiatiefnemers) en dat ze durven om bepaalde zaken los te laten (minder regie, meer losweken en ondersteunen van initiatieven). Plannen en visies zijn daarbij nog wel welkom, maar veel meer om te inspireren en de mogelijkheden te verbeelden dan als een blauwdruk. Het gaat om veranderingen via de weg van de geleidelijkheid.

Reflectie
Ik ben zelf voorstander van de laatst genoemde aanpak. Een dynamische aanpak die niet uitgaat van stedelijke gemiddelden en dichtgetimmerde kaders, maar juist flexibiliteit en geleidelijkheid inbouwt. Een aanpak waarbij meer rekening wordt gehouden met de dynamiek en identiteit van een gebied en haar bewoners. En waarbij ruimte is voor initiatieven van onderop.
We moeten het kind echter niet met het badwater weggooien. De twee hierboven beschreven werkwijzen lijken misschien tegengesteld, maar zijn dat niet. Ze kunnen elkaar juist aanvullen. We gaan dan ook niet van een klassieke naar een organische gebiedsontwikkeling, zoals soms wordt beweerd. Hoewel veel kenmerken van de laatste aanlokkelijk klinken (oplossings- en vraaggericht, hergebruik, informeel, van onderop), is er ook het gevaar van postzegelplannetjes, uitsluiting, ongelijkheid en teveel focus op de huidige dagkoers. Wanneer er te veel op detailniveau wordt ingezoomd, is de kans bijvoorbeeld groot dat een gebied met de rug naar de rest van de stad komt te staan, terwijl de verbinding met het stedelijk netwerk bepalend is voor de toekomstbestendigheid. Gebiedsontwikkeling moet dan ook niet hetzelfde zijn als de opstelsom van leuke, spontane initiatieven. Het gaat ook om het grotere geheel, qua schaalniveau en tijdshorizon.
Daarbij is er geen pasklaar recept om beide denk- en werkwijze met elkaar te verbinden. Het is vooral een kwestie van balanceren en het helder onderscheiden van de verschillende doelstellingen, belangen en middelen. Het bewust zijn van het feit dat je continue moet schakelen tussen schalen, tijdshorizonten en thema's is misschien wel de belangrijkste stap om hier binnen de eigen lokale context mee om te gaan.

Dit artikel komt voort uit de conceptversie van de publicatie 'Op zoek naar nieuwe verhoudingen; over de veranderende relatie tussen de geplande en geleefde stad' dat ik in 2015/2016 schreef voor de Haagse Hogeschool. In deze publicatie bespreek ik ook hoe er binnen andere thema's een verschuiving heeft plaatsgevonden in de manier waarop we de stad en de samenleving vorm willen geven. En geef ik voorbeelden, tips en aanbevelingen hoe je deze verschillende denk- en werkwijzen dichter bij elkaar kan brengen.

Foto's: Gerben Helleman 

Geraadpleegde bronnen en literatuurtips
Esther Agricola & Gerben Helleman (2006) Tien jaar stedelijke vernieuwing in vijftig teksten en projecten. Rotterdam: NAi Uitgevers.

Saskia Beer, Sabrina Lindemann & Emilie Vlieger (2015) Urban curators; ontwikkelen zonder eigendom. In: Het nieuwe stadmaken; van gedreven pionieren naar gelijk speelveld door Simon Franke, Jeroen Niemans & Frans Soeterbroek. Trancity*Valiz.

Erik Groenenboom (2011) Van grootheidswaanzin naar hotelmanagement. Blog Ruimtevolk. 

Frank ten Have (2016) Niks organische gebiedsontwikkeling, kaders en visie hebben we nodig. Column Gebiedsontwikkeling.nu

Gerben Helleman (2007) Van wie is de stad? In: Rooilijn, jaargang 40, nummer 3.

Gerben Helleman (2016) Van de nood een deugd maken: bestrijding winkelleegstand. Blog Stadslente. 

Gerben Helleman (2016) Op zoek naar nieuwe verhoudingen; over de relatie tussen de geplande en geleefde stad. Den Haag: Haagse Hogeschool.

Louis Kanneworff (2011) De ‘organische’ transformatie van bedrijventerrein de Binckhorst; tussenstad op weg naar een duurzame Haagse stadswijk. Den Haag: Lectoraat Grootstedelijke Ontwikkeling, De Haagse Hogeschool.

Louis Kanneworff (2014) Binckhorst, een bedrijventerrein in transformatie. In: De Maakbare stad; rondkijken in Den Haag. Den Haag: Lectoraat Grootstedelijke Ontwikkeling, De Haagse Hogeschool.

KEI & NICIS (2012) Stedelijke vernieuwing op uitnodiging. Den Haag.

KEI (2006) De noodzaak van precisie. Jarenverslag 2000-2005. Rotterdam: KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing.

KEI (2011) KEI-overzicht Gebiedsontwikkeling. Rotterdam: KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing.

Ministerie van BZK (2014) Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk

Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design (2012) Vormgeven aan de Spontane Stad: belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling. Den Haag/Amsterdam.

VROM-raad (2002) Haasten en onthaasten in de stedelijke herstructurering. Advies over de herstructurering van stedelijke woonmilieus. Den Haag: VROM-raad.

Urhahn Urban Design (2015) Spontane stad: de filosofie. Pleidooi voor openheid, flexibiliteit en verrassing in de stedenbouw. Amsterdam.

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen