maandag 5 november 2012

Bubbling under: Amerikaanse presidenten en stedelijk beleid

De relatie tussen Amerikaanse steden en de nationale overheid is er een van vallen en opstaan. Afhankelijk van de tijdgeest en het soort president bemoeit het Witte Huis zich in meer of mindere mate met de stad en/of haar bewoners. Met de komst van president Obama was er voor het eerst sinds de jaren zeventig weer een president die het thema echt durfde op te pakken. Wat heeft hij in gang gezet en hoe ging het zijn voorgangers af? Een terugblik.

Wie de geschiedenis induikt van de Verenigde Staten moet altijd eerst even zijn Europese bril afzetten. Niet alleen vanwege de enorme verschillen in schaalgrootte, maar vooral vanwege de  andere visie op politiek, economie, zeggenschap, godsdienst, belastingen, maatschappelijke vraagstukken, moreelethische zaken en zo verder. Samengevat staat ‘in the land of the free’ het ondernemerschap hoog in het vaandel, hebben marktpartijen invloed op bijna alles en draait de democratie aan de hand van een gefragmenteerd en pluriform beslissingsysteem. Vooral dit laatste is voor dit verhaal relevant. Staten, steden en dorpen kennen een grote zelfstandigheid, gepaard gaande met een groot aantal beslissingsbevoegdheden. Dit heeft een enorme ‘besluitvormingsdrukte’ tot gevolg. De invloed van de nationale overheid binnen de landgrenzen is dan ook een stuk minder dan daarbuiten. Voor veel Amerikanen heeft de landelijke politiek alleen iets van doen met de nationale belastingen, defensie en buitenlandse relaties. Al het andere is een zorg en taak van lagere overheden. Dat geldt niet alleen voor de Republikeinen. Ook de Democraten pleiten voor veel minder herverdeling en overheidsinmenging dan rechtse partijen in Europa. Met die bril moet ook naar het nationale beleid ten aanzien van steden worden gekeken. Enorme overheidsingrepen zoals in Nederland en Frankrijk zullen hier niet voorkomen. Toch zijn er verschillende presidenten geweest die wel hebben geprobeerd om - binnen de Amerikaanse idealen - hun stempel te drukken op de fysieke ('places') of sociale ontwikkeling ('people') van steden. Een historisch overzicht.
New Deal
Als er ergens een startpunt moet worden aangewezen van stedelijk beleid op nationaal niveau dan is het de ‘New Deal’ uit de jaren dertig van de vorige eeuw. Roosevelt (1933-1945) probeerde zijn land uit de grote depressie te trekken door het subsidiëren van de bouw van gemeentegebouwen, scholen, infrastructuur en woningen ('places'). Niet eens zozeer bedoeld om steden te ondersteunen, maar vooral om mensen aan het werk te helpen en geld in de economie te pompen. De verschillende beleidsprogramma’s waren echter wel een belangrijke impuls voor de grote steden. Deze waren tijdelijk van aard, omdat ook Roosevelt van mening was dat de nationale overheid zich zo min mogelijk moest bezighouden met lokale overheden. Het waren ook meer de steden die voor deze federale rol (lees: het verstrekken van subsidies) hadden gelobbyd.

Urban Renewal
Dit veranderde na de Tweede Wereldoorlog toen juist Washington de steden een groot aantal programma’s oplegde. De nationale aandacht lag daarbij vooral op stedelijke groei en een ruimtelijke ordening gebaseerd op functiescheiding en strevend naar een 'well-balanced city'. Dit had onder andere tot gevolg dat hele stadswijken werden gesloopt vanwege de slechte wooncondities, maar ook vooral ten behoeve van de uitbreiding van het nationale wegennet. In de 'Housing Act' van 1949, getiteld 'Slum Clearance and Urban Renewal' werd het mandaat gegeven aan lagere overheden om deze grootschalige sloop uit te voeren. Vaak werd dit beleid omarmt door een aantal lokale officials die vervolgens het landelijke programma in hun eigen stad uitrolde.
Het duurde tot de aanstelling van Lyndon Johnson (1963-1969) voordat de stad weer in iets positievere zin op de politieke agenda kwam. Net als Roosevelt richtte Johnson zich meer dan andere presidenten op de binnenlandse vraagstukken. Dat had ook zijn weerslag op steden en daarbuiten. De aandacht verschoof namelijk in deze tijd voor het eerst van de stad naar de stad en zijn directe omgeving: de metropool. Als antwoord op de jarenlange 'verwaarlozing' en 'vernietiging' van de binnensteden ten behoeve van het nieuwe wegennet richtte Johnson in 1965 het nu nog altijd bestaande ‘Department of Housing and Urban Development’ (HUD) op. Hun eerste taak was het herzien van de beleidsprogramma's en subsidies voor stedelijke vernieuwing. Daarbij zette men in op het beter coördineren van de wildgroei aan federale hulp en het beter laten aansluiten van de beleidsprogramma's op de lokale middelen en kwaliteiten. Daarnaast kwam men tot het inzicht dat het beleid rekening moest houden met zowel het fysieke als het sociale aspect van het stadsleven. Dus naast 'aid to places' ook 'aid to people'. De bewoners, veelal lagere inkomens, uit de te slopen woningen kregen nu dan ook een stem. En in plaats van het verplaatsen van de lagere inkomens werd voor het eerst de strijd tegen armoede en rassenongelijkheid opgepakt. Steden werden door verschillende ministeries gesteund in hun fysieke én sociale ontwikkeling. In de aandachtswijken van grote steden werden zogenaamde ‘community action agencies’ (CAA’s) ingesteld waar bewoners terecht konden voor een groot aantal diensten, variërend van voorschoolse educatie tot loopbaanbegeleiding. Daarnaast kregen bepaalde stadsdelen een federale voorkeursbehandeling door hier verschillende subsidiestromen te concentreren. Daarbij hadden zowel lokale als nationale ambtenaren een vinger in de pap waar het geld aan werd besteed. 

Block grants
De Republikein Nixon (1969-1974) verschoof de aandacht binnen het stedelijk beleid van de bouw van gesubsidieerde woningbouw naar subsidies - zogenaamde vouchers - voor lagere inkomens. Met deze extra middelen konden zij zelf bepalen waar ze binnen de koopmarkt een woning wilde betrekken. Dit versterkte de suburbanisatiegolf van de grote steden naar het omliggende land, die al in gang was gezet door de toenemende transportmogelijkheden en de lagere productiekosten voor bedrijven in suburbane gebieden en zuidelijker gelegen steden.
Naast de overgang van stenen ('places') naar mensen ('people') veranderde hij het stedelijk beleid ook drastisch door het invoeren van een  andere subsidiesystematiek. Hij nam afstand van geoormerkte objectsubsidies en introduceerde lumpsum financiering. Subsidies van allerlei deelterreinen werden samengevoegd en steden kregen tegelijkertijd de vrijheid om te bepalen waar ze dat aan wilde uitgeven. Terwijl in de jaren zestig de subsidiegever nog meebesliste over de bestemming. Meer steden profiteerde van deze subsidiesystematiek en het zorgde voor een stuk minder papierwerk. De andere kant van de medaille was dat arme steden als Detroit en Cleveland de subsidies moesten gaan delen met rijke, opkomende steden als Houston en Phoenix. Sommige van deze steden gebruikte de subsidies zelfs om golfbanen te bouwen! 

Housing and Community Development
President Ford (1974-1977) wilde in eerste instantie weinig met lokaal stedelijk beleid te maken hebben. Ook niet toen New York in 1975 te maken kreeg met een enorm begrotingstekort als gevolg van de verslechterende economie en de stijgende inflatie. Toen echter de wereldwijde aandelenmarkt ook onder druk kwam te staan en New York daardoor dreigde kopje onder te gaan, zorgde de regering voor een financieel reddingsplan en kwam de stad zelfs jaren onder curatele te staan. Waarschijnlijk uit angst voor nog meer excessen herzag de regering haar visie op en betrokkenheid bij de grote steden. Er kwam een nieuwe subsidie voor achterstandswijken en men vroeg toestemming aan het Congres om 506.000 extra sociale woningbouwcomplexen te bouwen. Het werden er uiteindelijk veel minder, maar Ford zette daarmee de Republikeinen wel weer even op het beleidsspoor van bouwen en ontwikkelen ('places').

Zijn opvolger, de Democraat James Earl Carter (1977-1981) zette ook in op stedelijke ontwikkeling en wel aan de hand van publiek-private samenwerking. Daarnaast zette hij in op armoedebestrijding. Dergelijke sociale programma’s waren ook hard nodig door de toenemende werkloosheid als gevolg van de de-industrialisatie en de algehele economische (olie)crisis tussen 1973 en 1982. Daarnaast was de regering van mening dat de mens meer centraal moest komen te staan in stedelijke programma’s omdat “localities have proved to be very difficult to shore up or revitalize, despite all our place-oriented redevelopment programs.” Carter, die vooral bekend stond om zijn goede intenties en geringe resultaten, loste echter weinig stedelijke vraagstukken op. Veel van zijn initiatieven stierven een vroege dood. Het imago van Carter onder stedelijke professionals werd er niet beter op toen hij aan het eind van zijn ambtstermijn voorstelde dat de bewoners uit de oude fabriekssteden in het noorden maar naar de opkomende steden in het zonnige zuiden moesten verhuizen. Daar waren immers ook alle banen al naar toe verhuisd.

Free market
Onder Reagan (1981-1989), groot voorstander van de opgekomen steden in de Sunbelt, kwam de nadruk nog meer te liggen op de persoongebonden subsidies en het stimuleren van eigen woningbezit. In zijn inauguratie sprak hij zijn voorkeur voor decentralisatie en deregulering al duidelijk uit: “government is not the solution to our problems; government is the problem”. Mede ingegeven door de mislukkingen van Carter was de boodschap aan steden kraakhelder: “it is in their interests to concentrate on increasing their attractiveness to potental investors, residents, and visitors, instead of competing for federal grants”  De bijdrage van de nationale overheid aan stedelijk gerelateerde vraagstukken nam tussen 1978 en 1984 dan ook met een derde af, vooral op het gebied van sociale programma’s. Ter vergelijking: in 1981 ontvingen Chicago en Detroit nog een bedrag van van $ 472 respectievelijk $ 456 miljoen. Vijf jaar later was dit in beide steden nog maar  $ 151 miljoen. 

Less Government
De werkwijze van George Bush (1989-1993) was niet veel anders dan die van zijn voorganger.
Clinton (1993-2001) probeerde in zijn eerste termijn nog wel enige aandacht te besteden aan de woonbehoeften van de lagere inkomens in het stedelijk netwerk, maar eigenlijk zette de trend van de jaren tachtig door en verdwenen stedelijke vraagstukken helemaal van de politieke agenda. Onder George W. Bush (2001-2009) was dat al niet veel anders. Zijn beleid was in zekere zin een voortzetting van de filosofie van president Reagan: bevrijd de burger van de overheid en de burger zal alles bereiken wat hij in zich heeft. Hij bezuinigde op sociale woningbouw en besteedde vier keer zoveel geld aan snelwegen dan aan openbaar vervoer. Of om Bush zijn eigen woorden te gebruiken: "What will I do for public transport? I will improve the economy so you can find good enough work to be able to afford a car."
De enige noemenswaardige initiatieven sinds de jaren tachtig zijn de ‘Enterprise zones’ en ‘HOPE’. De eerste zijn een aantal aandachtsgebieden waar ondernemers kunnen profiteren van deregulering en belastingvoordelen. Zones zoals we die in Europa ook wel kennen. De tweede is gericht op financiële bijdragen aan sloopprogramma’s in kwetsbare buurten om vooral hogere inkomens te laten instromen. De nieuwbouw in dit soort buurten is overigens in de loop der tijd volledig in handen gekomen van projectontwikkelaars die een belastingvoordeel krijgen wanneer zij gemengde buurten terugbouwen.

Urban policy agenda
Barack Obama (2009-?) was de eerste president sinds de jaren zeventig die het weer durfde om een nationaal beleid rondom steden uit te schrijven. Niet alleen gericht op de vraagstukken maar ook op de potenties van steden. Al tijdens zijn campagne benadrukte hij het belang van steden: "And yet, Washington remains trapped in an earlier era, wedded to an outdated 'urban' agenda that focuses exclusively on the problems in our cities, and ignores our growing metro areas; an agenda that confuses anti-poverty policy with a metropolitan strategy, and ends up hurting both." Een maand na zijn inauguratie creëerde de president de ‘White House Office of Urban Affairs’ met als doel om al het stedelijk beleid, verdeeld over de ministeries, te gaan coördineren en programma’s uit te schrijven die stedelijke armoede te lijf gaan. Daarbij wordt meer dan ooit gekozen voor het ondersteunen van integrale, gebiedsgerichte programma’s. Daar waar het HOPE-programma in het verleden alleen inzette op fysieke verbeteringen wordt nu ook een duidelijke link gemaakt naar onderwijs, werkgelegenheid, infrastructuur en veiligheid. Daarmee is het de eerste president die zich zowel op de stad zelf als haar bewoners richt. Niet als gescheiden sporen, maar als elkaar versterkende entiteiten. Daarmee de terugkerende discussie tussen ‘aid to places’ of ‘aid to people’ achter zich latend.

In het volgende bericht leest u meer over de eerste resultaten van het stedelijk beleid van Obama

* De titel 'Bubbling under' is een Amerikaanse uitdrukking voor artiesten en muziekplaten die wel wat succes hebben maar net niet de hitparade gehaald hebben of beroemd zijn geworden. 

Geraadpleegde bronnen
John M. Broder (2008) Obama urges mayors to focus on urban growth, but not to expect increased federal aid. New York Times, 22 juni 2008.

Marc Chavannes (2006) Op de as van goed en kwaad. Amerika achter de schermen. Amsterdam: Prometheus.

Paul Kantor (2010) City futures: politics, economic crisis, and the American model of urban development. In: Urban Research & Practice 3:1, February 2010. London: Routlegde.

H. Savitch & J.L. Osgood (2010) Bullpitt in America: Presidential approaches, territorial politics and the field of urban policy. In: Government and opposition, 45:3. Oxford: Blackwell Publishing.

Hilary Silver (2010) Obama’s Urban Policy: A Symposium. In: City & Community 9:1 March 2010. Washington: American Sociological Association.

Margery Austin Turner (2010) New life for US housing and urban policy. In: City & Community 9:1 March 2010. Washington: American Sociological Association.

William Julius Wilson (2010) The Obama administration’s proposals to address concentrated urban poverty. In: City & Community 9:1 March 2010. Washington: American Sociological Association.

White House (2012) Urban Policy. http://www.whitehouse.gov/issues/urban-policy

White House (2012) Office of urban affairs. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/oua

Foto: New York bij ochtendgloren. Bron: Gerben Helleman 

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen